Angl. Association, charity, (I)NGO, nonprofit/private organisation, third sector, private voluntary organization (PVO), civil society organisation (CSO)

→ Coopérative, fondation, organisation internationale non gouvernementale (OING)

Phénomène ancien d’organisation de la vie sociale, l’association évoque la version médiévale des associations monastiques ou des associations de métiers (corporations, maîtrises, jurandes, compagnonnages...). La filiation établie entre les corporations médiévales et les mouvements associatifs et coopératifs contemporains, dont on sait qu'il sont une composante essentielle des sociétés civiles d'aujourd'hui, n'est cependant que très relative dans la mesure où les rapports entre les membres de ces formations respectives, de même que leurs relations au pouvoir politique, diffèrent profondément.

Aux époques moderne et contemporaine, deux types d’individualisme se développent qui se fondent grosso modo sur la défense des intérêts d'autrui et les intérêts propres. On retrouve chez Kant uns distinction entre ces deux principes, qui marquent l'hétérogénéisation de la société civile propre à la modernité : celui-ci énonce en effet l'existence d'un impératif hypothétique, d'une part, qui commande à l'individu de défendre les droits d'autrui si ceux-ci sont dans son intérêt propre, et dans le cas contraire, qui amènera l'individu à protéger ses intérêts en imposant sa domination aux autres : c'est l'état de nature hobbesien. Mais les droits individuels peuvent d'autre part se fonder sur une conception morale et universelle, l'impératif catégorique, selon laquelle il y a obligation de défendre les droits individuels chaque fois qu'ils sont menacés ou violés. Combattre le pouvoir qui est à l'origine de ces violations peut alors aller à l'encontre des droits propres de l'individu (Haarcher 1990).

En contraste avec l'individualisme d'entités isolées centrées sur la défense de leurs propres intérêts, l'individualisme de deuxième type engendre une altérité qui, lorsqu'elle s'étend aux groupes humains, donne au terme collectivité une connotation positive. C'est la conception qui anime de nombreux mouvements associatifs, les réseaux de solidarité locaux, régionaux et universels, la défense des minorités et le droit des peuples. Sous cette dernière forme, les droits collectifs ont cependant revêtu une certaine ambiguïté dans la mesure où ils ont pu aboutir à la négation des droits de l'individu, voire à leur confiscation par les Etats ou à la confusion avec le droit étatique, comme l'illustre de façon malheureuse le préambule de la Charte des Nations unies "Nous, les peuples...". La contradiction entre droits individuels et droits collectifs n'est cependant qu'apparente si l'on considère que tout droit ne s'exerce en fin de compte qu'au sein d'une collectivité, et que le rapport à l'Autre est la structure fondamentale de toute vie en société. L'opposition entre les deux types de droits joue alors la fonction positive d'engendrement de corps intermédiaires entre l'individu et l'Etat, où se retrouvent selon les cas les motivations rationnelles (communauté scientifique), les groupements d'intérêts (associations syndicales et professionnelles), les affinités affectives, naturelles ou spirituelles (communautés religieuses, linguistiques, ethniques).

Le XVIIIe siècle verra l’essor des sociétés savantes, des loges maçonniques et autres clubs politiques. En France, la loi le Chapelier (14 juin 1791) interdit les corporations (associations de métier) et la chasse aux associations illégalement constituées, mais le phénomène associatif survécut tout au long du XIXe siècle. Au sens de la loi du 1er juillet 1901, l’association est une « convention par laquelle deux ou plusieurs personnes mettent en commun d’une façon permanente leurs connaissances ou leur activité dans un but autre que de partager les bénéfices ». Au fil du temps, ce qui les distingue de l’économie marchande se brouille. De nombreuses associations développent des activités analogues à celles d’entreprises (sociétés anonymes, à responsabililté limitée, etc.). Comme les entreprises, certaines emploient des salariés en plus de bénévoles et produisent des biens ou des services marchands. D’autres sont des émanations, de l’administration. Le degré d’implication dans la vie associative diffère selon le domaine d’activité : les Français adhèrent moins que les Américains aux associations religieuses, moins que les ressortissants de pays nordiques aux syndicats... Il existe environ 700.000 associations en France, qui regroupent des pêcheurs à la ligne, ou les adhérents d’un club de football, d’une amicale des anciens élèves, d’une association du troisième âge ou d’une association de défense du marais poitevin. Les principaux secteurs concernés sont le sport (20 %), les activités culturelles (17 %), la santé et l’action sociale, les loisirs et la jeunesse, l’économie, et l’éducation et l’environnement.

Le poids économique est loin d’être négligeable puisque les associations emploient environ 750.000 salariés. Dans le secteur sanitaire et social, les associations gèrent la moitié des établissements, et 80 % pour les établissements pour handicapés. Leur rôle social est également déterminant dans l’animation de la vie sociale et culturelle : qu’on songe au rôle des Restos du coeur, à la Ligue de l’enseignement ou à toutes les associations sportives locales. L’image positive des associations ne doit pas cacher aussi certaines de leur « face sombre ». Elles connaissent d’abord une « loi d’airain des oligarchies » (R. Michels) qui veut que toute organisation, passé un certain seuil de développement, tende à produire une élite oligarchique séparée de la base. De plus, même à petite échelle, les associations ne sont pas exemptes de conlits internes liés aux divergences de projets, aux enjeux de pouvoir ou honorifiques qu’implique toute activité organisée.

Association internationale

Les associations internationales ont aujourd’hui conquis la qualité d' « acteur » dans le fonctionnement du monde international (Merle) aux côtés des Etats et des organisations intergouvernementales. Leurs interventions dans la sphère publique sont fréquemment médiatisées, bien qu’elles se réduisent à quelques associations connues (Amnesty International, Médecins sans frontières, Green Peace, Comité international de la Croix rouge, CICR) et ne touchent que les événements médiatisés. Une seconde réduction touche à leur caractère juridiquement « sans but lucratif », et une troisième à leur caractère non gouvernemental ou associé à la société civile, que consacrent des vocables parfois plus récents : fondation, organisation non gouvernementale, organisation de la société civile (réapparu dans la terminologie sociopolitique à la faveur de l'effondrement des régimes communistes des pays d'Europe centrale et orientale), secteur non marchand ou économie sociale.

Le terme d'OING (organisation internationale non gouvernementale) n’est apparu qu’avec son adoption par les Nations Unies pour désigner celles des associations retenues pour bénéficier du statut consultatif prévu à l'article 71 de la Charte. Sa formulation négative a pu être interprétée comme étant dirigée contre les Etats, notamment ceux qui ne reconnaissaient pas la liberté associative (UAI 1976), dont elles sont effectivement l’expression, en même temps que de la liberté d’opinion, constitutives des libertés démocratiques. Il est en effet naturel que dans ce cadre elles assument un rôle critique à l’égard de tout phénomène social ou politique, voire scientifique et de là international. Ceci suppose un cadre juridique à la fois national et international et, dans ce dernier cas, l’existence en droit international d’instruments relatifs aux droits de l'homme. Le mouvement associatif international s’est fortement développé à la veille de la première guerre mondiale, illustré par l’Organisation internationale du travail (OIT), qui fut associative avant de devenir une agence de la SDN puis de l’ONU. C’est l’esprit de coopération internationale, au lendemain des guerres napoléoniennes et du Traité de Vienne, qui inspira le pacifisme idéalisé dans l'enthousiasme du premier Congrès de la Paix en 1849 (où naquit l’idée des Etats-Unis d’Europe) après les révolutions de 1848, pour se traduire en termes juridiques en 1878 avec la fondation à Bruxelles de l'International Law Association et à Gand de l'Institut de droit international, qui recevra un des premiers prix Nobel en 1904. L’idée de la paix conduisit à la création de l'Union interparlementaire, qui contribua à la constitution d'une Fédération mondiale des associations internationales, à l'action d'émancipation ouvrière, à Liège notamment où se forgent les premiers éléments de l’Organisation internationale du travail (OIT), et à l’Institut international de coopération intellectuelle, qui précéda l’Unesco.

La loi belge de 1919 accorda la personnalité juridique aux associations, selon une démarche qui mènera à l’adoption de la Convention européenne sur la reconnaissance de la personnalité juridique des organisations internationales non gouvernementales (Convention de Strasbourg de 1986) et à la Convention de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales du Conseil de l'Europe. Celle-ci impose aux Etats signataires de mettre en œuvre ses dispositions dans le droit national, notamment par la reconnaissance de la liberté d'association liée à la liberté de pensée et d'expression pour chaque individu. Cette faculté n’oblige cependant pas les associations à se pourvoir de la personnalité juridique si elles se limitent au statut d’association de fait résultant d’un accord entre ses membres. Par contre, la personnalité juridique transfère la responsabilité de l’individu à l’association et, pour celle-ci, le droit d'accomplir une série d'actes juridiques (demande de subsides, dons et legs, droits en justice, délégation de pouvoirs).

Dans le domaine international, la loi belge de 1919 reste le seul pays à avoir adopté une loi sur les associations internationales qui admet étrangers et belges sans indication de proportion, sous la seule condition que le Conseil d'administration comprenne au moins un citoyen belge. Cette loi permet d'exercer en Belgique les droits qui résultent de leur statut national, sans que leur administration doive comprendre au moins un associé belge.

Sur le plan européen, la Convention de Strasbourg de 1986, entrée en vigueur le 1er janvier 1991, innove de manière remarquable en par la reconnaissance réciproque de la personnalité juridique des OING entre les Etats signataires. Elle confère de ce fait un caractère transnational aux associations, dont l'action n’est plus limitée par les frontières étatiques et dont la reconnaissance de leur personnalité juridique ne se limite plus aux territoires des pays où elles sont établies. . Ce caractère transnational peut par ailleurs s’étendre, avec l'accord des pays adhérents, à des pays n'appartenant pas au Conseil de l'Europe. Il existe par ailleurs un statut d’association européenne que la Commission européenne adopté par la Commission européenne et qui a pour but d'uniformiser les législations nationales, limitées cette fois à l’UE.

Au-delà de l’Europe, les normes que traduisent les buts et les statuts des OING révèlent l'enjeu majeur d'une éventuelle « démocratisation des relations internationales » et, au-delà, à des questions éthiques et axiologiques, qui font écho au caractère révolutionnaire des principes établis dans la Charte de San Francisco (droits fondamentaux de l'homme, dignité et valeur de la personne humaine) et s'inscrivent « dans la tradition d'un droit naturel, antérieur et supérieur au droit positif élaboré par les Etats » (Merle 1995), mais dont l'universalité, paradoxalement, n'est pas universellement acceptée.

A cet égard, la question de la FIFA, une OING née en 1904 aujourd’hui mondialisée, a éclaté en 2015 autour de cas de corruption qui ont touché d’innombrables événements, outre les coupes du monde de football de 2018, 2022 et celles qui ont précédé. Les poursuites lancées par Interpol et le FBI et l’acte d’accusation déposé le 27 mai par le tribunal fédéral de Brooklyn visaient neuf sommités de la FIFA pour 150 millions de dollars (135 millions d’euros) de dessous-de-table versés depuis 1991 dans le cadre de la commercialisation des droits médias et marketing de plusieurs compétitions et le versement, en 2008, de 10 millions de dollars par un responsable de la FIFA à Jack Warner, l’ex-patron de la Concacaf, démissionnaire de la FIFA en 2011 et qui fait partie des neuf dignitaires inculpés par la justice américaine. L’enquête du parquet suisse visait, quant à elle, le vote d’attribution des Mondiaux 2018 et 2022, respectivement à la Russie et au Qatar après le vote du 2 décembre 2010.

L’affaire illustre non seulement l’intrusion des Etats dans ce qui est en principe une activité de la « société civile », mais aussi la confusion entre ce qui relève, en principe toujours, du non-lucratif et des sociétés commerciales et organismes financiers à l’échelle de la planète, comme les sponsors de la FIFA (Coca-Cola, McDonald’s, Adidas...). A ce titre, l’affaire se joue sur fond de l’ordonnancement mondial et illustre ici le renversement des rapports de force entre les « émergents » et de l’autre côté l’Europe, sur la défensive, et les Etats-Unis qui font office de gendarmes internationaux, mais aussi l’interpénétration complexe des acteurs de l’ordre/désordre international.

On notera à cette occasion que, du point de vue sémantique, les termes peuvent prêter à malentendu. Ainsi, le fait que la personnalité juridique d'une association (ici internationale) implique l'absence de caractère lucratif (l'existence d'un but « autre que de partager des bénéfices ») n’exclut pas que ses membres réalisent des activités commerciales, financières ou économiques. L’international couvre par ailleurs une deuxième ambiguïté, la confusion sémantique qui ne décèlerait dans le terme « international » que l'expression des relations entre Etats ou entre gouvernements, alors que ses usages pragmatiques font intervenir une multitude d'autres traits liés au rôle des acteurs non étatiques, aux facteurs économiques et écologiques, aux migrations de populations, à la diffusion des idées scientifiques et de l'innovation technologique. Enfin, on notera le chevauchement entre les deux catégories d’acteurs non étatiques, les associations (ONG) à but non lucratif et les agents économiques, les premières étant censées représenter jalousement la « société civile » dans ce qu’elle a de positif, de solidaire, d’autonome à l’égard des activités commerciales comme des intérêts nationaux des Etats. Enfin, la FIFA justifie par l’absurde l’accusation de non-représentativité de certaines OING, celle-ci étant intégralement régie par un groupe de proches collaborateurs masculins qui sont tous subordonnés au chef (Buruma, 2015). Des sociétés comme Coca-Cola et Adidas ont arrosé le système d’énormes sommes d’argent, et notament ses responsables, comme Havelange, ou de nombreux hommes politiques du tiers monde, ce dont son président Blatter se prévalait pour s’appuyer sur les votes de pays extérieurs à l’Europe occidentale, dont la loyauté se fonde ici sur la promesse de droits de retransmission télé et de franchises commerciales, et se présenter comme le soutien des pays en voie de développement contre un Occident arrogant accusé pour la circonstance de néocolonialisme, voire de racisme.

On notera aussi que les OING et associations internationales ne sont pas nécessairement transnationales, ce terme supposant l’adhésion de membres détachés de leur représentation nationale. La transnationalisation effective ou programmatique suppose en effet l'aspiration à une communauté inter/transnationale qui reste mythique, même si la pratique empirique des acteurs déborde le cadre étatique et recherche une pratique démocratique, le respect des droits ou l’entente entre les peoples. Ces objectifs ne peuvent être que déficitaires du fait de l’absence de veritable dreprésentativité des associations et de l'absence de structures représenta­tives au niveau européen ou mondial, susceptibles de construire une “société international” dotée d’instruments juridiques propres et légitimes.


 

Henri La Fontaine, The Great Solution, 1915
Paul Otlet, Les problèmes internationaux et la guerre, 1916 et Constitution mondiale de la Société des Nations, 1917
Marcel Merle, Bilan des relations internationales contemporaines, Economica, Paris, 1995
Marcel Merle, Sociologie des relations internationales, 4e éd., Dalloz, Paris, 1988
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Paul Ghils, « La société civile internationale », Revue internationale des sciences sociales, Unesco, 1992
Paul Ghils, « De l'interétatique au transnational : les niveaux logiques de l'international », in Bernard Badie et Alain Pellet (dir.), Les relations internationales à l'épreuve de la science politique, Economica, Paris, 1993, 53-71
Frits Hondius, « La reconnaissance et la protection des ONG en droit international », Associations transnationales, 2/2000, 2-4
Ian Buruma, « L’impérialisme occidental n’est pas à l’œuvre dans l’affaire de la FIFA », Project Syndicate, juin 2015
Michael Bratton, « Beyond the State: Civil Society and Associational Life in Africa », World Politics, April 1989, 407-430
H. V. Hodson (ed.), The International Foundation Directory 1991, Europa, Londres, 1991
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Prunella Scarlett, « The Unofficial Commonwealth », The Commonwealth Ministers Reference Book 1991/92, Kensington Publications Ltd, Londres, 1991, 54-56
Guy Haarscher, La raison du plus fort. Philosophie du politique, Mardaga, Liège, 1990


Steve Charnovitz, “New opportunities for nongovernmental actors in the International Law Commission”. Working Paper, May 2010.

The George Washington University Law School. Public Law and Legal Theory Working Paper N° 508.

Legal Studies Research Paper NO. 508.

This paper can be downloaded free of charge from the Social Science Research Network at: http://ssrn.com/abstract=1616868

 


L'ordre de Cîteaux et la transnationalité

Léo Moulin

Le texte qui suit est la conférence prononcée par l’auteur à la séance de clôture du Forum mondial des associations internationales et transnationales et précédemment publiée dans Associations transnationales, 10, 1980, 400-402. Ce document illustre de manière originale les rapports entre politique, religion et démocratie, dont le sujet a été abordé dans Cosmopolis, 3-4/2016 et 1/2017.

Léo Moulin est notamment l'auteur d’ouvrages consacrés à la vie et à l'organisation constitutionnelle des religieux : Le monde vivant des religieux, Bénédictins, Jésuites, Dominicains...., Paris. Calmann-Lévy, 1964 et La vie quotidienne des religieux au Moyen-Age, du Xe au XVe siècle, Paris, Hachette, 1978. Il a par ailleurs traité des rapports entre transnationalité et démocratie dans « Les origines religieuses des techniques électorales et délibératives modernes », Politix, vol. 11, n°43, 1998. pp. 117-162.

© Union des associations internationales (UAI)

Fondé en 1115, soit un siècle avant la Magna Carta, point de départ très embryonnaire du parlementarisme, l'Ordre de Cîteaux est la préfiguration pour ainsi dire parfaite d'une organisation transnationale destinée à durer jusqu'à nos jours. Quel fut le projet de départ de cette organisation? Comment fonctionnait-elle ? Quels furent son esprit et ses qualités? Quels furent les maux, parfois mortels, dont elle fut atteinte ? Voilà sur quoi nous allons nous pencher, en gardant toujours présent à l'esprit ce qui peut intéresser des hommes d'aujourd'hui qui s'efforcent de dégager les perspectives d'une société associative de solidarité.

A l'origine, les moines ont eu un souci constant de l'autonomie abbatiale. Chaque abbaye est autonome, vit sur elle-même ou à peu près. Aujourd'hui encore, il existe des abbayes qui ne dépendent de personne, qui ne font partie d'aucune congrégation. Pareille situation suscitait des problèmes souvent insolubles. Une épidémie, chose courante à l'époque, une razzia de soudards, un incendie (toutes les abbayes du monde ont brûlé six ou sept ou dix fois), une mauvaise récolte, l'abbaye était ruinée et les frères condamnés à mourir de faim - cela s'est vu d'innombrables fois. En conséquence, les bénédictins ont pensé, vers le dixième siècle, à se regrouper. La première   tentative d'organisation fut celle de Cluny dans le Maçonnais. Il est à remarquer que les deux grandes abbayes qui vont dominer l'histoire de l'Occident sont toutes deux nées en Bourgogne, c'est-à-dire sous d'heureux auspices, ce qui explique en partie leur prodigieuse vitalité.

Au départ, Cluny a une conception extrêmement centralisée et hiérarchisée des choses. Cluny est la mère de toutes les abbayes qui en dépendent ; elle est la suzeraine de ses vassaux. Deux mille maisons, dispersées dans l'Europe entière, dépendront ainsi de la seule Cluny. Le Père Abbé y est l'Abbé des Abbés : abbas abbatium. C'est lui qui nomme les Abbés dans les maisons-filles. Cluny a eu la chance d'avoir, pendant son premier siècle d'existence, quatre abbés d'une longévité stupéfiante, surtout pour l'époque, hommes étonnants qui ont géré et gouverné admirablement l'Ordre de Cluny. On se heurtait aux difficultés qui sont celles bien connues de tout centralisme - certains pays les connaissent bien. Tout y dépend de la qualité du dirigeant. L'administration est nécessairement très lourde. Contrôler un empire qui s'étendait quasiment jusqu'aux frontières de la Russie posa donc des problèmes qui, très rapidement, devinrent insolubles.

C'est pourquoi les moines imaginèrent, non pas pour des raisons organisationnelles mais pour des raisons religieuses, une autre solution : celle de Cîteaux. Celui qui a rédigé la Carta Caritatis, c'est-à-dire la Charte de Charité et d'Unanimité qui est à la base de l'organisation cistercienne, est un Anglais, Etienne HARDING, et comme c'est un èvêque anglais qui a rédigé la Magna Carta d'Angleterre, Stephen LANGDON, il est permis de penser que les Anglais sont particulièrement doués pour préparer des régimes de droit.

C'est un retour aux sources, à l'authenticité, à la sévérité, disons à l'interprétation sévère, de la règle de Saint Benoît. L'égalité de toutes les abbayes y est reconnue. Aucune abbaye n'exerce sa suprématie sur les autres. Chaque abbaye est autonome, vit sur elle-même, élit son abbé, est responsable de sa politique, de ses moyens financiers, de ses décisions. On s'est toutefois très vite rendu compte que si le centre créateur, c'est-à-dire Cîteaux, n'exerçait pas un certain contrôle, la dispersion s'accentuerait très vite, au grand détriment de l'observance. Or, il fallait respecter l'observance des us et coutumes de Cîteaux afin d'assurer l'unanimité des cœurs et des âmes.

Comment atteindre pareil objectif en respectant l'autonomie des abbayes, voilà le problème qu'il fallait résoudre. On invente cette forme souple de centralisation, qui a nom Chapitre Général. Le Chapitre Général veille à ce que les abbayes ne souffrent pas trop de leur relative autonomie, car si une abbaye est frappée dans ses œuvres vives, toutes les autres sont invitées à lui porter secours. En quoi cette organisation est-elle transnationale ? Pour une raison bien simple : les nations n'existent pas encore. Une abbaye en crée une autre, assure son essaimage et ainsi, d'essaimage en essaimage, on observe une véritable prolifération d'abbayes dans l'Europe entière.

Cîteaux aura ainsi quatre abbayes-filles. Les plus immédiates - dont la plus connue est celle de Clervaux avec le redoutable, le gigantesque, l'impressionnant, le dynamique Saint Bernard de Clervaux. la terreur des mères et des filles car, là où il passait, il raflait tous les mâles et les emmenait a Clervaux. C'est l'homme du douzième siècle. L'homme qui va créer, de son vivant, cinquante, soixante, quatre-vingts abbayes, de la Sicile à la Hongrie, de l'Ecosse à l'Irlande, du Portugal à la Suède.Organisation plus souple, l'Ordre de Cîteaux respecte l'autonomie de chacune des abbayes, mais les astreint à respecter une discipline définie par tous.

C'est une des plus belles créations politiques du Moyen-âge et de tous les temps, le Chapitre Général de Cîteaux, qui explique la souplesse et l'efficacité de cette organisation. Pourquoi Chapitre ? Parce qu'on lisait un chapitre de la règle de Saint Benoît avant de commencer les débats et les Pères étaient appelées des Pères Capitulaires. La réunion annuelle avait lieu au mois de septembre, sous la présidence de l'Abbé de Cîteaux. Le nombre des participants était de - 350 personnes. La Carta Caritatis date de 1115. Dès 1153, on compte 343 fondations. En 1300, on en compte 694 et l'on atteint à peu prés un millier au moment de l'apogée. Ce succès incroyable s'explique par la place laissée à la libre initiative. C'est un triomphe de ce qu'on appellerait aujourd'hui la libre entreprise. Chaque abbaye est responsable de ce qu'elle va fonder, C'est à elle qu'il incombe de choisir les hommes qui iront quelques dizaines de kilomètres plus loin, créer, a leurs risques et périls, et sous leur responsabilité, une nouvelle abbaye.

L'organisation cistercienne respecte les initiatives prises par chacune des abbayes dans le cadre très large tracé au moment des Chapitres.

En outre, il existe un sentiment fervent de solidarité entre les abbayes, Ce n'est pas pour rien que la « constitution » cistercienne porte le nom de Carta Caritatis. C'est qu'il s'agit de créer, au-delà des liens purement organisationnels et juridiques, des liens de charité, c'est-à-dire de tendresse humaine et de solidarité.

L'Assemblée Générale est la Summa Potestas. Contrairement à ce que croient bien des gens, le Préposé Général, le Prieur Général, le Révérend Père Général, le Général des Jésuites, n'est pas l'incarnation de la Summa Potestas. Il a les pleins pouvoirs pour gouverner, mais il n'a pas tous les pouvoirs. Tous les pouvoirs émanent de la Nation ou. plus exactement, de l'Assemblée qui délègue ses pouvoirs conformément aux constitutions élaborées par l'Ordre.

L'Assemblée ne peut pas se débarrasser de tous ses pouvoirs au profit du Supérieur Général, même en période de crise. Canoniquement inadmissible, pareille situation délierait automatiquement les religieux de leurs vœux.

La Summa Potestas est donc l'Assemblée. C'est elle qui élit le Supérieur. C'est elle qui trace les grandes lignes politiques et prend les grandes décisions économiques. C'est elle qui peut révoquer le Supérieur. Le Supérieur Général n'a que la Plena Potestas, les pleins pouvoirs. Et la constitution des Jésuites ajoute ad edificandum - pour édifier, à la condition de faire du bon travail.

L'Assemblée vote selon des techniques d'élection et de délibérations qui ont été élaborées par les bénédictins. Ceux-ci devaient, par la force des choses, procéder à des élections libres et régulières. Ils ont mis au point les premiers codes électoraux que l'on possède (13ème siècle), d'une minutie incroyable pour une raison bien simple, c'est que leur expérience, qui était nombreuse et parfois tumultueuse, leur faisait noter tous les incidents, établir des règles pour éviter qu'ils ne se reproduisent et que les groupes de pression de l'époque, à savoir les autres ordres, les abbayes, les èvêques. les papes, les rois, les communes, puissent intervenir dans leurs délibérations.

Dans cette organisation extraordinaire, l'encommissionnement existe ; c'est le compromissum. Quand on est 300 ou 500 « congressistes ». On ne peut pas faire du bon travail ; il faut donc encommissionner. Toute l'Assemblée devait être d'accord pour confier à une commission le soin de délibérer et de décider, car le droit de chacun devait être respecté. On nomme alors trois, sept, neuf personnes importantes, qui vont délibérer, prendre des grandes décisions, éventuellement élire. L'Assemblée ne peut pas revenir sur ses pas, c'est-à-dire que si on lui présente quelque chose qui ne lui plaît pas, ou un élu qui ne lui plait pas, elle n'a pas le droit de revenir sur sa décision. Elle doit accepter la décision des « compromissaires ».

Bien entendu, les tares de l'encommissionnement (on encommissionne quand on ne désire pas prendre de décision) apparurent très rapidement. Les définiteurs étaient chargés de rédiger et de mettre au point - en bon latin, je suppose - les décisions qui avaient été prises. Encore une fois, on ne confiait pas à une Assemblée de trois, quatre ou cinq personnes le soin de rédiger les décisions finales. On confiait à des définiteurs - le mot définition vient de la - le soin de rédiger aussi bien que possible ce qui était l'esprit des décisions. Le Chapitre Général nommait des officiers, c'est-à-dire les fonctionnaires et notamment les «récepteurs», les receveurs des impôts. Des notaires « grattaient » les délibérations. La durée du Chapitre Général était de cinq jours. Vous imaginez ces gens qui devaient venir du fin fond de l'Ecosse, de la Sicile ou du Portugal, à pied, deux à deux, accomplissant des étapes de 35 à 40 kilomètres, tous les jours pendant des jours et des jours ; et il était dit formellement que si l'un d'eux tombait malade, il fallait l'abandonner, même si c'était le Père Abbé. Le Chapitre Général finit par comprendre que cela posait quand même des problèmes et commença à accorder des dispenses. A partir du moment où c'était quasiment une récompense que de ne pas devoir venir tous les ans, on sombra évidemment dans l'absentéisme, malgré les innombrables punitions et même les menaces d'excommunication qui pesaient sur les absents.

Quant à la discipline du Chapitre Général, on préparait un Ordre du Jour. Le Père Abbé de Cîteaux assisté par les quatre Pères Abbés des quatre abbayes les premières fondées, établissait un Ordre du jour. II y avait bien entendu des prières, on évoquait le Saint Esprit, on se mortifiait, on chantait des psaumes. Et l'on procédait à l'élection du Supérieur. Sans illusions, en sachant que le choix pouvait, à l'usage, se révéler mauvais. C'est pourquoi toutes les constitutions prévoient que le Supérieur peut être révoque ou en tout cas suspendu. Dès le début, les moines ont su qu'ils pouvaient mal choisir. La Règle prévoit l'éventualité d'un mauvais choix fait par la majorité de la Communauté ou même par l'unanimité : le choix d un Abbé complice de ses vices. C'est-à-dire que Saint Benoît a prévu que l'unanimité pouvait consciemment se porter sur quelqu'un en soi condamnable. Il ne s'est jamais fait les illusions dont le 19ème siècle s'est gavé quant à la sûreté impeccable des décisions majoritaires et même unanimitaires.

Au départ, on a confié à deux moines de haute qualité morale le soin de recueillir les votes. Les deux scrutatores se mettaient à la porte et, de bouche a oreille, chacun disait pour qui il votait. Les scrutateurs étaient chargés, non pas de compter les voix, mais d'évaluer la valeur des votes de chacun, de scruter (d'où le mot scrutin), d'examiner, de fouiller les consciences. Pour qui a-t-il voté et pourquoi ? Ils discutaient entre eux, puis se présentaient devant l'Assemblée et disaient : les Pères ont voté pour un tel. Ils connaissaient d'ailleurs la loi de la majorité. Cîteaux dit en 1154 : « il n'est ni irréligieux, ni répréhensible, que les avis divergent ». Mais on préférait toujours l'unanimité, fût-elle acquise à grands cris, c'est-à-dire dans le tumulte et le désordre. Là où les moines ne votaient pas de bouche à oreille, ils votaient à l'aide de « ballottes », petites boules de couleur (d'où le mot « blackboulé »), encore de nos jours. Le mot « ballotage » vient directement de cet usage monastique.

Au départ, l'Abbé de Cîteaux était élu par Citeaux et de ce fait devenait le Père Abbé de toutes les abbayes cisterciennes. Mais, bien vite, les moines ont trouvé qu'il était injuste, et peut-être dangereux, que ceux qui allaient être gouvernés par l'Abbé de Cîteaux ne puissent participer, en aucune façon, à son élection. Les quatre abbayes-filles, dès 1152, sont donc présentes. Petit à petit, le droit de vote va s'étendre à tous les Pères Abbés présents à la réunion du Chapitre Général, si bien que finalement, c'est l'Ordre tout entier qui votait.

L'Ordre décida en outre que jamais l'Abbé de Cîteaux ne pourrait recevoir des pouvoirs spéciaux. Il n'avait même pas le droit de lui en accorder. Cîteaux était la maison mère, elle ne pouvait donc en principe être visitée. Les quatre Abbés des maisons-filles obtinrent le droit de visiter la maison-mère, c'est-à-dire Cîteaux, ainsi que de réprimander éventuellement l'Abbé de Citeaux et de proposer sa destitution, cela s'est vu au cours de l'histoire. Et j'en viens ainsi - dernier point de mon exposé - à ce que j'appelle la pathologie du Chapitre Général. On pourrait croire que les maux dont nos Assemblées sont souvent accablées ne pouvaient guère se présenter dans un milieu pareil, les conditions de fonctionnement étant optimales. Les religieux sont des « volontaires de religion », comme on dit des volontaires de guerre. Ils ont prêté serment de respecter la Règle. Ils ont réfléchi avant d'émettre des voeux. Une longue expérience accumulée leur a fait percevoir les erreurs qu'il convient d'éviter. En principe, ils vivaient en dehors du siècle, et de ce fait ils n'étaient pas mêlés aux tensions et aux passions du siècle. En principe, l'argent ne jouait aucun rôle. En principe encore, les femmes sont absentes des délibérations et des intrigues qui précèdent les élections, en tout cas n'y jouent qu'un rôle mineur.

El pourtant... Très vite, les désordres et tes dysfonctions se présentèrent.

J'ai déjà fait allusion à l'un d'entre eux, l'encommissionnement. Le nombre, le trop grand nombre finit par déboucher sur une bureaucratisation. On confie le pouvoir de décider, d'élire, de prendre les grandes options, à une dizaine d'hommes représentant des dizaines de milliers d'individus.

Six ou sept cents délégués, venus du fin fond de tous les azimuts européens, attendaient ainsi la décision de six ou sept hommes et l'évolution sera telle qu'ils finiront par confier parfois le pouvoir de décider a un seul homme, par exemple à l'Evêque de l'endroit, ce qui était évidemment, de loin, la plus mauvaise des solutions. Je vous ai déjà parlé de l'absentéisme. On eut beau le pénaliser, on ne put jamais y remédier.

Les fraudes électorales : les mesures décrétées dans les codes électoraux prouvent a suffisance qu'il y avait des fraudes électorales : c'est pourquoi, à partir du moment où l'on a utilisé le bulletin de vote, les Ordres religieux, Cîteaux notamment, décidèrent qu'après chaque tour de scrutin, les bulletins seraient brûlés pour éviter toute confusion - et toute fraude.

La commende aussi exerça une action effroyable et dégradante à partir du moment où les abbayes devinrent de grands centres économiques ; il était intéressant en effet d'être nommé Abbé puisque sans exercer réellement la charge, on jouissait des bénéfices et des privilèges de la charge, et ne laissait aux moines que la portion congrue. Un cas célèbre dans l'histoire est celui de l'Abbé de Rancé, le créateur des trappistes, cisterciens de stricte observance. Il était, lui aussi, un Abbé commandataire. Il renonça à ses titres d'Abbé commendataire pour se réfugier-à la grande joie des moines ? - à l'abbaye de la Trappe, la transforma de fond en comble et y fit peser une discipline de fer.

Mais la plupart des Abbés commendataires étaient des laïques, qui n'avaient nullement la fibre religieuse, laissaient les rennes du commandement à quelque prieur, lequel profitait souvent de l'absence du chef. Au fond, la décadence qui se manifeste, à partir du 18ème siècle, est liée en très grande partie à la commende. Autre cause de crise : les promesses arrachées aux candidats. En principe, pas plus qu'aujourd'hui, on ne peut être candidat. C'est sévèrement interdit, dans tous les ordres d'ailleurs. On fait un tour de scrutin, pour éclairer la situation et s'orienter. Les moines réussirent à arracher des promesses aux candidats, ce qui corrompait, dans l'œuf, les possibilités de bien gouverner. Et puis, il y eut aussi, outre le grand schisme d'Occident - au cours duquel les Ordres vont éclater – ce mal inexorable qui s'appelle le nationalisme. A partir du moment où   l'organisation cessa d'être transnationale, où le nationalisme l'emporta sur le sentiment de filiation chrétienne, la crise s'installe dans les esprits. Les premiers en Europe, à ma connaissance, à avoir manifesté un nationalisme allant jusqu'au racisme furent les Irlandais, créant une congrégation strictement irlandaise: pour y entrer, il fallait jurer sur les Evangiles qu'on n'avait pas de sang anglo-saxon dans les veines ; puis, faute de candidat irlandais, ils s'étendirent jusqu'aux Ecossais. C'est pourquoi cette congrégation s'appelle encore aujourd'hui la Congrégation des Ecossais. Il existe encore un Collège à Vienne, appelé le Collège des Ecossais, qui est une survivance de cette Congrégation des Ecossais. Ainsi les grands ordres religieux : Cluny, Cîteaux, éclatèrent sous la poussée des nationalismes et s'organisèrent en congrégations le plus souvent nationales ou, en tout cas, de même langue, ou organisées sous l'angle d'une province qui serait une petite nation au dix-septième siècle. Ils y étaient encouragés, il faut bien le dire, par les princes et par les rois, qui voyaient là une occasion de contrôler plus efficacement les ordres religieux, leurs richesses et leur influence.

« Les leçons » de l'histoire

La première leçon à tirer de cette expérience séculaire de supranationalité, est que l'homme n'est né ni parfaitement bon, ni parfaitement raisonnable. C'est un être fragile, vulnérable, imparfait, faible devant la tentation.

La seconde, c'est que les institutions créées par l'homme sont nécessairement, de ce fait, vulnérables. Même une institution comme le Chapitre Général de Cîteaux, qui avait toute raison de bien fonctionner, a connu des accidents et des crises, très rapidement, et par la faute des hommes.

Troisième leçon : la solidité, toute relative mais réelle, des régimes de droit. Une institution comme celle de Cîteaux - et toutes les institutions monastiques comme elle - sont des régimes de droit. Le supérieur général est soumis au droit. Le moine milite sous l'Abbé et la Règle, à la condition que l'Abbé incarne la Règle et ne s'en écarte pas. Saint François dit que le frère doit obéissance à la Règle et à sa conscience. Les régimes démocratiques sont, à la fois, fragiles et forts.

Quatrième leçon : sans la foi - sans le civisme dirions-nous - sans un sentiment intense de solidarité, les meilleures institutions ne fonctionnent pas. Elles font, plus ou moins vite, faillite. C'est le moment de se rappeler le fameux adage des Romains: « sans les mœurs, les lois ne survivent pas ». Quid leges sine moribus?

Dernière « leçon » : le nationalisme est une maladie mortelle pour toutes les institutions, qu'elles soient religieuses ou civiles.


La reconnaissance et la protection des ONG en droit international

Frits Hondius*

Ancien directeur adjoint des Droits de l’homme et des affaires juridiques du Conseil de l’Europe et ancien secrétaire général adjoint de la Commission internationale de l’Etat Civil. Frits Hondius a assisté en 1990 en tant que dépositaire à la cérémonie du dépôt de la ratification belge de la Convention N° 124, acte par lequel cette Convention est entrée en vigueur. Ancien président d’Interphil, l’auteur était aussi membre du Conseil de l’Union des associations internationales (UAI) et Chief Trustee de l’Europhil Trust.

Article publié dans Associations transnationales, 2/2000, 2-4. Tous droits réservés.
 This article was published in Transnational Associations, 2, 2000, 2-4. All rights reserved.


 

Introduction

L’importance toujours croissante des ONG est indéniable, comme en témoigne l'octroi du Prix Nobel à ‘Médecins sans frontières’. Fin novembre 1999, d’innombrables ONG se sont manifestées à l’occasion du Sommet à Seattle de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), pour approuver ou désapprouver les buts de cette organisation, sur place ou sur Internet. Les ONG sont au rendez-vous dans des pays déchirés par des conflits humains, tels que le Kosovo, le Timor oriental ou la Tchétchénie, ou frappés par des catastrophes naturelles comme ce fut le cas en Turquie ou au Vénézuéla.

Et pourtant, le statut juridique des ONG reste une affaire précaire et incertaine. La quête des ONG d’une reconnaissance de leur statut en droit international remonte à près d'un siècle. C’est en 1910 qu’une première demande dans ce sens fut formulée à Bruxelles lors du congrès mondial des associations étrangères. Quarante-six ans et deux guerres mondiales plus tard, la communauté internationale a donné un début de réponse sous la forme de la Convention de La Haye de 1956 concernant la reconnaissance de la personnalité juridique des sociétés, associations, et fondations internationales. Toutefois, les gouvernements ont continué d’exprimer de sérieuses réserves quant à un instrument de droit international privé qui, en fin de compte, n’est jamais entré en vigueur.

Une nouvelle initiative fut lancé en 1959 par l’Union des associations internationales (UAI). Sa campagne, cette fois-ci en faveur des associations internationales et non seulement étrangères, s’adressa aux diverses organisations intergouvernementales. C’est l’une d’entre elles, l'Organisation pour l'alimentation et l'agriculture (la FAO), laquelle se trouve entourée d’une nébuleuse d’ONG, qui a réagi positivement. Compte tenu du fait que grand nombre d’ONG et d'OIG ont leur siège en Europe, elle suggéra que la plus ancienne et plus large d’entre elles, le Conseil de l’Europe, reprenne les propositions de l’UAI. Et c'est ce qui fut décidé.

La liste initiale des revendications des ONG était très ambitieuse, comprenant par exemple des privilèges fiscaux. Pour sa part, le Conseil de l’Europe, conscient du dicton selon lequel "qui trop embrasse mal étreint » a réduit l’ordre du jour à un seul et unique point : la reconnaissance juridique internationale, l’alpha et l’oméga des ONG. Mais le problème fiscal n’a pas été abandonné. C’est une autre organisation, Interphil, et sa branche européenne , l’Europhil Trust, qui l’ont repris. Europhil est toujours à l’œuvre. Elle prépare actuellement une table ronde sur la fiscalité des ONG, à tenir aux Barbades en août 2000.
 
La Convention N° 124

Le 24 avril 1986, soit plus de 75 ans après le Résolution de Bruxelles, une Convention européenne sur la reconnaissance de la personnalité juridique des organisations non gouvernementales internationales a finalement vu le jour. Elle fut signée à Strasbourg lors d’une cérémonie en présence du secrétaire général de l’UAI de l’époque , le regretté Georges Patrick Speeckaert, l’un de ses pères spirituels. Elle a éte enregistrée comme Convention N° 124 dans la Série des Traités Européens. Elle est entrée en vigueur le 1er janvier 1991. La Convention n° 124 est un texte court et clair qui comporte onze articles . Selon la Convention, toute ONG internationale, créée conformément au droit d’un pays A, estautomatiquement reconnue en tant que telle dans les pays B, C et D, parties à la Convention - elle est le premier et le seul instrument international juridique du monde en cette matière.

Neuf pays ont ratifié ou signé la Convention et on s'attend à ce que d’autres pays, notamment en Europe centrale et orientale , suivront le bon exemple. Parmi ces neuf pays, il s'en trouve quatre qui comptent une population importante d’ONG : le Royaume Uni, la Belgique, la France et la Suisse. Ensuite, deux pays en Europe Centrale, l’Autriche et la Slovénie, jouent le rôle particulier de trait d’union entre l’ Est et de l’Ouest. Deux autres pays parties ont des relations spéciales avec des ONG étrangères : Il s’agit de la Grèce, où sont implantés de nombreux instituts archéologiques étrangers, et le Portugal, pays hôte du Centre Nord-Sud du Conseil de l’Europe pour l’interdépendance et la solidarité. Signalons enfin que Chypre prépare sa ratification après avoir signé en 1998, sans doute pour affirmer son ferme attachement à l’Europe. Curieusement, un pays, Malte, invoque la portée très large de la Convention pour ne pas vouloir la ratifier pour l’instant : c’est le mauvais souvenir du comportement des syndicats sous le régime de Dom Mintoff. Nous constatons donc que la Convention peut répondre à différents intérêts qui justifient sa ratification ou qui appellent des réserves. Mais disons aussi clairement que mis à part tous ces objectifs particuliers, c’est le principe même de la reconnaissance des ONG internationales en tant qu’acteurs de la société civile qui est en cause.

ONG pour la démocratie et pour les droits de l’homme

La Convention N° 124 a été préparée avant l’effondrement du communisme. Elle était axée sur la coopération entre ONG du monde occidental ainsi que sur les relations entre celles-ci et les pays du tiers monde. Personne n’avait osé rêver du rôle qu’allaient jouer un jour les ONG, telles Solidarno?c ou Neues Forum, dans le processus menant à la fin du communisme et au retour des pays de l’Europe centrale et orientale à la démocratie, aux droits de l’homme et à l'Etat de droit.

Même après la chute du mur de Berlin, les ONG d’Europe centrale et orientale sont restées à la pointe du mouvement, d’une part pour combler le vide laissé par le recul de l’Etat et, d’autre part, en tant que partenaires indépendants des gouvernements et des organisations intergouvernementales. Le Conseil de l’Europe a developpé un programme important d’assistance et de coopération avec l’Europe centrale et orientale afin de mettre en valeur un nouveau cadre politique et juridique pour les ONG. A côté de diverses programmes bilatéraux dans tous les pays de la région – soulignons que le Conseil de l’Europe compte parmi ses membres la presque totalité de ces pays, allant de la Lituanie à la Géorgie et de l’Albanie à la Russie - le Conseil organise des programmes multilatéraux à Strasbourg, par exemple « Associations et fondations » (novembre 1996) et « Statut juridique des ONG et leur rôle dans une démocratie pluraliste » (mars 1998).

Répondant à un vœu formulé par les ONG lors de ces réunions, le Conseil est actuellement en train d’élaborer une Charte pour le développement d’un cadre juridique des ONG en Europe. Il s’agit non seulement des ONG internationales , mais aussi de celles qui se situent aux niveaux national et local. N’oublions pas que le succès des ONG internationales dépend dans une large mesure de la solidité de leur assise nationale. Ces projets sont mis en oeuvre par le Conseil en collaboration avec d’autres organisations internationales, telles que la Commission européenne, l’OSCE, l’OCDE, le processus de Royaumont, etc.

Reconnaissance

La reonnaissance de son statut juridique est une question primordiale pour toute ONG internationale. Nombre d’ONG oeuvrent en coopération étroite avec les instances intergouvernementales : les Nations unies à New York et à Genève, l’Unesco à Paris, l’OMS à Genève, le Conseil de l’Europe à Strasbourg, la Commission européenne à Bruxelles. Les garanties fiscales, financières et sécuritaires, voire les privilèges et immunités dont sont dotées les OIG aiguisent l'appétit des ONG. ‘Pourquoi eux et pas nous ?’ La question de savoir si une organisation internationale est OIG ou ONG, c’est-à-dire publique ou privée, dépend d’un choix fondamental mais qui se réduit souvent, en pratique, à des questions de commodité. La Commission internationale de l'’Etat Civil, OIG dont l'’auteur du présent article a été secrétaire général adjoint pendant six ans, a commencé son existence comme simple amicale, donc ONG. Et citons le cas du Mouvement européen, ONG dans le sens le plus noble du terme, qui a été à l’origine du Conseil de l’Europe et de l’Union européenne.

Il n’existe pas de régime juridique purement international pour les ONG. S’il est vrai que certains pays, comme la Belgique, offrent un statut particulier dans leur droit interne aux ONG étrangères ou internationales, ceci n’empêche pas que ces ONG soient et restent belges.

Il reste parfaitement loisible à une ONG de n’avoir aucune attache avec un pays déterminé. Tel fut le cas pendant 50 ans du Bureau international du scoutisme. Celui-ci n’avait pas de nationalité et était suspendu pour ainsi dire dans l’air. Mais arrive tôt ou tard le moment où l’ ONG internationale se voit simplement forcé par les circonstances d’acquérir un statut quelque part: elle emploie du personnel, loue un bureau, ouvre un compte bancaire. Tout cela n’est possible que si elle existe juridiquement comme sujet de droit d’un pays donné.

Une fois acquis ce statut, l’ONG souhaite voir son statut en pays A reconnu par les pays B, C et D. Ceci est possible par la conclusion de traités bilatéraux A>B, A>C, B>C, etc.

Toutefois il est beaucoup plus pratique d’arranger l’affaire par un traité multilatéral. Non seulement la formule mathématique démontre que lorsque 10 pays ont le choix entre traités bilatéraux ou un traité multilatéral, leur choix va entre 45 traités ou un seul. Mais en outre le traité multilatéral offre le grand avantage d’un texte unique, d’un seul contenu et de la présence d’une organisation qui fait le travail de rédaction et qui assure le suivi.

Pour toute ONG internationale, le reconnaissance signifie pour elle la capacité de se livrer à des activités dans différents pays sans être inquiétée par des formalités supplémentaires imposées par chacun de ces pays.

Certains Etats qui ne sont pas pour l’instant parties à la Convention N° 124 ont argumenté que cela n’est pas nécessaire : notre droit interne n’est-il pas en harmonie complète avec la Convention N° 124, nos tribunaux et administrations ne reconnaissent-ils pas les ONG étrangères sans distinction de leur forme juridique ? Ces arguments manquent le point essentiel. Même si le droit interne d’un pays n’admet pas la torture, ceci n’empêche pas ledit pays d’adhérer à une convention internationale contre la torture. Tout au contraire, aucun pays ne peut devenir partie à un traité international aussi longtemps que son droit interne n’est pas conforme. Il y a encore plus : d’abord le respect du statut d’ONG étrangère garanti par le droit du pays A ne signifie nullement l’inverse, que le statut de ses propres ONG soit reconnu dans ces autres pays. Et surtout, il y a un océan de différence entre l’octroi d'avanta ges particuliers aux ONG internationales par le droit interne et l’engagement solennel pris par un Etat devant la communauté mondiale de reconnaître l’identité des ONG internationales. Ceci ne peut se faire autrement que par une convention internationale.

Les ONG ont le droit d'être protégées

Les libertés en matière d’ ONG qui sont garanties par les articles 9, 10 et 11 de la Convention européenne des Droits de l’homme (liberté de conscience, d’expression et d’association) sont autant de droits fondamentaux que les Etats sont tenus à respecter et à protéger. En contrepartie, de nombreuses ONG apportent leur aide au maintien du système international de protection des droits de l'homme. Le Tribunal pénal international, dont le statut a été adopté en 1998 à Rome par les gouvernements, n'aurait jamais vu le jour, au moins dans cette forme, sans le soutien et le militantisme des ONG.

Les ONG ont le droit d'être reconnues et d'être protégées. L’étude internationale concernant les problèmes de sécurité des ONG menée en 1998 par le professeur Mario Bettati (Université de Paris) et son équipe de chercheurs sous l’égide de l’UAI a résulté en un catalogue sinistre d’agressions dont sont victimes les ONG et leurs personnels, allant de vols et confiscations jusqu’à des actes de violence et d’assassinats. Il n’est guère surprenant que plusieurs des organisations interviewées aient indiqué qu’elles s’attendaient au renforcement de leur protection par les gouvernements. Nous sommes d’avis que certains actes de violence contre les ONG qui ont été répertoriés par le rapport Bettati tombent dans la définition de crimes contre l’Humanité définis par l’Article 7 (1) h du Statut de Rome du Tribunal pénal international.

Dans cette optique, l’adhésion à la Convention N° 124 est une démarche qui s’impose à tous les Etats avec une nécessité d'autant plus pressante.

Janvier 2000


Trans-Parliamentary Associations in Global Functional Agencies

 

by Steve Charnovitz

 

Steve Charnovitz is an attorney at the law firm Wilmer, Cutler & Pickering, in Washington, D.C. He writes frequently on the role of nongovernmental organizations in global governance.

 

Introduction

Although elected parliamentarians have well-studied official roles in national legislative bodies (and in the European Union), the transnational activities of parliamentarians has received less scholarly attention. Until recently, the main outlet for such parliamentary activity was the Inter-Parliamentary Union (IPU), which undertakes transnational action on the full range of issues.[1] Other notable trans-parliamentary efforts have included issue-specific parliamentary groups, such as Parliamentarians for Global Action and the Global Legislators for a Balanced Environment (GLOBE).[2] These groups attend intergovernmental conferences in the same way that nongovernmental organizations (NGOs) and private economic actors do.

Over the past decade, however, a new development has occurred. Catalyzed by the IPU and sometimes aided by the European Parliament, parliamentarians from around the world have come together to focus on a particular international organization. Although such parliamentary confabulations are not directly connected to the international organization, they have a political significance beyond typical nongovernmental activism.

The systematic involvement of parliamentarians at intergovernmental organizations has an important potential for helping to improve global governance. Because the national parliamentarians are elected officials, they have personal legitimacy in carrying out oversight functions over an international agency. Even though their role is informal, a broad group of parliamentarians will be taken seriously by national diplomats and international civil servants because of the authoritative role that parliamentarians play in their home countries.

Is it possible that such trans-parliamentary associations could serve as an antidote to the syndrome of democratic deficit in international governmental organizations? Probably not if such activity remains informal and episodic. Yet if parliamentarians show that they have staying power and develop expertise on specific international organizations, then the governments in the organization may decide to formalize the role of the parliamentarians as an advisory or oversight body. This will require national parliaments to select representatives specifically for the double function (dédoublement fonctionnel”).

The earliest example that has come to my attention of agency-specific parliamentary action is the Parliamentary Assembly of the North Atlantic Treaty Organization (NATO).[3] The Assembly originated in 1955 as the North Atlantic Assembly and continues to carry out activities on a regular basis. Although it is completely independent of NATO, the Assembly aligns its work closely with that of NATO. For example, in October 2001, the Assembly passed a Declaration on the Fight Against Terrorism. Delegates to the NATO Parliamentary Assembly are nominated by their parliaments according to national procedures, on the basis of party representation in parliament.

One of the newest functional efforts is the Parliamentary Network on the World Bank. Parliamentary conferences focusing on the World Bank began in May 2000. The most recent—the Second Parliamentary Conference on the World Bank was held in January 2001 in London, at the invitation of a select committee of the House of Commons. In 2002, the Network plans to hold events at the International Conference on Financing for Development and at the World Summit on Sustainable Development. Although the World Bank cooperates with these efforts, the Network has no official connection to the Bank.

It was the IPU that recognized the need for more functional parliamentary action. Beginning at the International Conference on Population and Development in Cairo in 1994, the IPU began hosting a “Parliamentarian’s Day” at some of the U.N. global conferences.[4] Such sessions were also held at: the World Summit for Social Development in Copenhagen in 1995; the Fourth World Conference on Women in Beijing in 1995; and at the World Food Summit in Rome in 1996. In 1998, the IPU held a parliamentary round table at the Second Session of the Conference of the Parties to the U.N. Convention to Combat Desertification, held in Dakar. In February 2000, the IPU held a parliamentary meeting at most recent session of the U.N. Conference on Trade and Development (UNCTAD X) held in Bangkok. The IPU also sponsored (along with the European Parliament) a Parliamentary Meeting held at the November 2001 at the World Trade Organization (WTO) Ministerial Conference in Doha, Qatar. This new parliamentary interest in the world trading system will be discussed below.

Parliamentary Input into the WTO

The inspiration for the idea of a parliamentary meeting alongside the WTO came from the late U.S. Senator Bill Roth, who was chairman of the U.S. Senate Finance Committee and active in inter-parliamentary affairs. Roth led the efforts to organize a meeting of parliamentarians at the WTO Ministerial Conference in Seattle in November 1999. The purpose of that meeting, said Roth, was for elected officials to “play a more significant role” in the WTO and to learn more about it. At the conference, Roth suggested that a parliamentary forum could “reinforce the legitimacy” of the WTO and engender greater openness and transparency.[5] In Seattle, WTO Director-General Mike Moore addressed the parallel parliamentary gathering which he called “important” and suggested that it become a “permanent part of the process.”[6]

As the WTO worked to recover from the debacle in Seattle, Moore spoke favorably about parliamentary attention to the WTO on several occasions. For example, in a speech to a European Parliament committee in February 2000, Moore declared that “Elected representatives are the main expression of civil society,” and “Elected representatives have a responsibility to become more involved, hold hearings, scrutinise where the taxpayer’s money is going and ensure that the great international institutions created to manage global affairs have the moral authority that comes from the ownership and participation of Member governments.”[7]

In July 2000, at the 69th (biennial) conference of the International Law Association, the Committee on International Trade Law approved a Declaration on the Rule of Law in International Trade.[8] The Declaration called for enhancing the transparency and legitimacy of WTO law and specifically recommended the creation of a WTO advisory economic and social committee or an advisory parliamentary body to be consulted regularly by WTO organs.

In June 2001, the IPU organized a parliamentary meeting on international trade held in Geneva. The meeting included 182 members of parliament from 71 national parliaments.[9] WTO Director-General Moore addressed the meeting and complimented the sponsor by calling the IPU “politicians without borders.”[10] His central message was that “Parliamentarians have a vital role to play in bringing international organizations and people closer together and holding us and governments accountable.” He closed his speech with: “Can I suggest that we should assemble more often and that all the multilateral institutions that you have created, that you own, could do with your assistance and scrutiny.”

At the Parliamentary Meeting, the delegates adopted a Final Declaration which contained both substantive and procedural recommendations.[11] Among the substantive recommendations was a statement of the “need to ensure that trade rules and practices do not undermine sustainable development goals.” Procedurally, the meeting agreed that at the international level, parliamentarians need to complement national activities “by meeting to obtain and share information, exchange views and experiences, and discuss the structure, working methods and issues facing governments at the WTO.”

At Doha, there was a parliamentary meeting hosted by the IPU jointly with the European Parliament.[12] About 100 parliamentarians attended, the number having been reduced by the difficulty of getting to Doha. The meeting adopted a Final Declaration which stated that “parliamentary participation is necessary to ensure a better representation of citizens” and called for a “parliamentary dimension to the WTO.”[13] The parliamentarians asked the governments to include in the Doha Ministerial Declaration a statement in favor of “associating Parliaments more closely with the activities of the WTO.” Nevertheless, the government ministers did not do so.

The parliamentary meeting agreed to set up a steering committee to present options for pursuing the next steps. The Declaration notes that there is a disagreement between those who want to establish a standing body of parliamentarians for the WTO and those who want to work through the IPU. The European Parliament group favors a standing parliamentary body for the WTO which would seek a consultative status.[14] The alternative, more minimalist conception, championed by the IPU and WTO officials, would have the IPU sponsor occasional meetings.[15] Analyzing this controversy, Fergus Watt, the executive director of the World Federalists of Canada, suggested that NGOs advocate the well-structured parliamentary assembly approach over the IPU’s weaker parliamentary forum approach.[16]

A few weeks after the Doha Conference, European Commission for Trade Pascal Lamy discussed parliamentary involvement in the WTO in the speech to the Conference on the Participation and Interface of Parliamentarians and Civil Societies for Global Policy.[17] Lamy stated that he saw merit in discussing the establishment of a WTO Parliamentary Consultative Assembly, which could “lead to stronger public support for the multilateral trading system, by making sure that societal choices and collective preferences are fed into the WTO process.” Lamy also reported that there was resistance by some developing country governments to stronger involvement of parliaments in the WTO.

Increasing parliamentary involvement in the WTO could bring several benefits. The most important is that it could solidify the democratic legitimacy of the trading system. As an international organization with delegated authorities, the WTO has an attenuated relationship with the global and national publics. One way to overcome this lengthy “legitimacy chain” is, as Robert Keohane and Joseph Nye have suggested, to provide for effective politicians who link international organizations to constituencies.[18] Even if the elected parliamentarians alongside the WTO are not accorded an official function at the beginning, their attendance may evolve into a mediating role before too long.

Once a WTO parliamentary body is established, even an informal one, it could begin to hold public hearings on the key issues of the trading system. The parliamentarians could question national trade officials on their actions and inactions, and also invite economic and social actors to present their views about the future direction of the WTO.[19] In doing so, the parliamentarians could foster a cosmopolitan debate along the perimeters of the WTO in order to remedy the government-centric debate within the WTO.

Just as parliamentarians carry out a “checks and balances” function at the national level, they can do the same at the international level. The advent of the new trade round in 2002 makes it even more important to establish ongoing parliamentary review of the new negotiations. While it is true that national parliaments can carry out this review at home, such reviews are likely to have an economic nationalist focus and to give short shrift to quasi-public goods at the WTO. For example, it would be unusual for a national parliamentary committee to hold a hearing on whether the WTO has enough staff, or enough funds to carry out technical assistance. Yet those are exactly the kinds of issues that a transnational parliamentary committee would want to examine. As Louise Doswald-Beck has observed, “When members of Parliament are able to consider, in relation to any issue, what solution is in the best interests of the international community and of their own States in the medium-to-long term, they are able to contribute more effectively to global policy-making.”[20]

Interaction between parliamentarians and nongovernmental organizations would lift the WTO out of its current quandary in which a few developing countries can block efforts to implement fully the WTO organic law authorizing its General Council to “make appropriate arrangements for consultation and cooperation with non-governmental organizations concerned with matters relating to those of the WTO.”[21] In other words, the parliamentarians could act as a relay between the executive officials that run the WTO and the private individuals and groups that are affected by the WTO’s decisions. Many such individuals live outside of those countries that are Members of the WTO.

Initiating trans-parliamentary oversight of the WTO may also help shore up parliamentary efforts at the national level to review national trade policymaking. The participating politicians will gain both substantive knowledge of world trade law and familiarity with WTO officials and the international NGOs that follow trade closely. This may help national parliaments see the trading system through a wider angle lens.

Some Wider Implications

The WTO is not alone in lacking a parliamentary dimension. No functional international organizations have one at this time. Although the original idea of the functional organization de-emphasized politics in favor of a technocratic model, no one today would seriously contend that global economic institutions, such as the WTO, the International Labour Organization, or the World Bank, operate outside of politics. The idea of functional specialization is compatible with a process for regular parliamentary input.

A parliamentary advisory body would help reduce the distance between international organizations and democratic decisionmaking at the national level. At the very least, the periodic convocation of parliamentarians at inter-governmental conferences would reinforce the point that such meetings are an extension of national government. Over time, such a convocation might aspire to do even more by deepening the links between the international organization and popular sovereignty. Democracy need not stop at the border.

Looking ahead, one can see possible stepping-stones toward international functional parliaments. One is the establishment of a parliamentary NGO like GLOBE. Another step is an informal meeting like the one that occurred in Doha, organized by a parliament or the IPU. As such meetings become more regular, the national parliaments could be asked to formalize the selection of the delegation to attend the global meeting.

While trans-parliamentary oversight of international organizations is not a panacea to the problems of global governance, this development is certainly a positive step. It is hard to imagine any harm that could come from more oversight by elected officials. If parliamentarians take these efforts seriously and provide space for regular input from social and economic actors, these new initiatives could improve the effectiveness of international organizations.



 

[1]The IPU was established in 1889. See “What is the IPU?”, at http://www.ipu.org/english/whatipu.htm.

[2]Parliamentarians for Global Action PGA) was established in 1979. See http://www.pgaction.org/About/Index.htm.

GLOBE was established in 1989. See http://www.globeinternational.org/background.html.

[3]NATO Parliamentary Assembly, at http://www.naa.be.

[4]“Specialized Meetings”, at http://www.ipu.org/strct-e/splzconf.htm.

[5]“WTO Member Legislators Agree to Form Parliamentary Discussion Forum”, Inside U.S. Trade, 3 December 1999.

[6]Mike Moore, “Speech Notes to Legislators Assembly”, 2 December 1999, at http://www.wto.org/english/news_e/spmm_e/spmm18_e.htm.

[7]“Moore calls for closer parliamentary involvement in WTO matters”, WTO Press/169, 21 February 2000.

[8]Resolution No. 2/2000 on International Trade Law, Annex 3, available at http://www.ila-hq.org.

[9]“WTO Director General Dialogues with MPs at IPU Meeting on International Trade”, IPU Press Release No. 119, 9 June 2001, at http://www.ipu.org/press-e/gen119.htm.

[10]Mike Moore, “Promoting openness, fairness and predictability in international trade for the benefit of humanity”, Speech to the Inter-Parliamentary Union meeting on international trade, 8 June 2001, available at http://www.wto.org/english/new_e/spmm64_e.htm.

[11]Final Declaration, available at http://www.ipu.org/splz-e/trade01dclr.htm.

[12]“Parliamentarians for More Transparency and Accountability of World Trade Negotiations”, IPU Press Release No. 124, 12 November 2001, at http://www.ipu.org/press-e/gen124.htm.

[13]Final Declaration/Conclusions, available at http://www.ipu.org/splz-e/doha.htm.

[14]Fergus Watt, “Parliamentarians Have a Role to Play in Doha”, Bridges, October 2001, p. 14, available at http://www.ictsd.org.

[15]Ibid.

[16]Ibid.

[17]Pascal Lamy, “Global Policy without Democracy?”, Berlin, 26 November 2001, at http:europa.eu.int/comm/trade/speeches_articles/spla85.en.htm.

[18]Robert O. Keohane & Joseph S. Nye, Jr., “The Club Model of Multilateral Cooperation and Problems of Democratic Legitimacy”, in Efficiency, Equity, and Legitimacy: The Multilateral Trading System at the Millennium (Roger B. Porter, Pierre Sauvé, Arvind Subramanian & Americo Beviglia-Zampetti eds., Harvard University Center for Business and Government and Brookings Institution Press, 2001), pp. 264–65. For a discussion of the legitimacy chain, see Markus Krajewski, “Democratic Legitimacy and Constitutional Perspectives of WTO Law”, Journal World Trade, Vol. 35, 2001, pp. 167, 181.

[19]Steve Charnovitz, “Economic and Social Actors in the World Trade Organization”, ILSA Journal of International and Comparative Law, Vol. 7, No. 2, Spring 2001, p. 259.

[20]Louise Doswald-Beck, “The influence of national parliaments on global policy-making”, Berlin, 26 November 2001. Doswald-Beck is the Secretary-General of the International Commission of Jurists.

[21]Marrakesh Agreement Establishing the WTO, Article V:2.