Angl. Preemptive, Preventive war

Esp. Guerra preventiva

→ soft/hard power, guerre, guerre juste, ingérence, intervention

En droit international, l’acceptation de la guerre préemptive n’est pas controversée, car celle-ci est considérée comme réaction de légitime défense à une menace imminente. La guerre préventive, quant à elle, s’appuie non pas sur la crainte d’une agression imminente, mais sur une peur plus lointaine, sur la menace stratégique que ferait peser sur un Etat qui se sentirait visé par cette menace, ou sur l’ordre international tel qu’il est conçu par un certain nombre de puissances, un agresseur extérieur potentiel ou désigné comme tel.

La notion de préemption représente dès lors un compromis entre une lecture étroitement légaliste de la Charte des Nations unies qui lierait les mains d’un Etat confronté à une attaque imminente et une interprétation laxiste selon laquelle un Etat pourrait faire la guerre chaque fois que cela servirait ses intérêts.

Dans le cas de l’attaque de l’Irak par les Etats-Unis et ses alliés sans mandant des Nations unies, les agresseurs n’ont pas tenté de légitimer, au regard du droit international, le casus belli contre l’Irak. Le sénateur Edward Kennedy avait tracé à cette occasion une distinction entre guerre préemptive et guerre préventive, où la validité juridique d’une guerre préemptive dépend de l’existence de preuves matérielles démontrant l’imminence du danger et la nécessité d’agir, alors que la guerre préventive s’appuie, comme indiqué ci-dessus, sur la perception ou projection d’une menace plus lointaine.

Alors que la notion d’agression justifiait au regard du droit international la légitime défense, l’attitude des Etats victimes d’actes terroristes après les attaque d’al-Qaïda du 11 septembre 2001 tendit à ignorer cet argument et à se limiter à une menace réelle où supposée pour intervenir militairement. Le nouvel ordre mondial imposé par la Stratégie de sécurité nationale américaine (American National Security Strategy) en 2002 introduisit de la sorte de nouveaux concepts comme la préemption, opposée à la mesure préventive, et la promotion ou exportation de la démocratie. L’intention de l’Irak imaginée par les Etats-Unis de se doter de l’arme nucléaire comme de favoriser le terrorisme international justifia à leurs yeux l’invasion de l’Irak et le renversement du régime de Saddam Hussein, malgré l’opposition d’anciens membres du gouvernement ou de conseillers comme Brent Scowcroft, Henry Kissinger ou James Baker. Cette initiative militaire n’a été accompagnée d’aucun initiative juridique, si ce n’est la distinction faite par le sénateur Edward Kennedy entre guerre préemptive et guerre préventive, la première étant justifiée par l’existence de preuves matérielles démontrant l’imminence du danger et la nécessité d’une intervention. La guerre préventive, quant à elle, serait justifiée non par la prévision d’une agression imminente, mais la crainte d’une menace plus lointaine ou indirecte pesant sur les Etats-Unis ou sur le caractère pacifique des relations internationales dans le monde.

La guerre préventive, nouveau type de guerre, comporte donc la décision de première frappe (striking first), non pas en situation de crise, comme ce fut le cas pour Israël de façon prévisible en 1967 lorsque des troupes de pays arabes s’amassèrent le long de ses frontières après la départ des troupes de prévention onusiennes, mais sur des suppositions relatives à des liens potentiels avec des groupes terroristes, des projets d’acquisition d’armes de destruction massive et l’anticipation d’éventuelles menace. La doctrine est sans limite et sans responsabilité au regard du droit international ou des Nations Unies et ne répond au jugement d’aucune juridiction ni d’aucun gouvernement responsable, pas plus qu’elle ne repose sur des preuves objectives.

De façon générale, la notion de prévention du point de vue juridique ou diplomatique répond à la nécessité de détecter ou de répondre à un conflit prévisible susceptible d’engendrer la violence. Il peut s’agir de manifestations, d’émeutes requérant une alerte et des mesures préventives qui peuvent prendre la forme d’avertissements, de protestations verbales, de dénonciations, de sanctions, de mesures de surveillance ou de contrôle, d’opérations de la paix, d’une médiation et d’autres initiatives prises par des tiers (ONU, OSCE). 

La controverse principale concernant l’Irak porte sur la portée de la notion de légitime défense en droit international. La référence classique est celle de la Charte des Nations unies, qui interdit l’emploi de la force (article 2-4), avec pour unique exception la légitime défense (article 51) : « Aucune disposition de la présente Charte ne porte atteinte au droit naturel de légitime défense, individuelle ou collective, dans le cas où un membre des Nations unies est l’objet d’une agression armée. » Depuis la naissance de l’ONU en 1945, les juristes se divisent, les uns plaidant en faveur d’une interprétation restrictive (l’article 51 permettrait d’invoquer la légitime défense uniquement pour répondre à une agression militaire) les minimalistes, en revanche, affirmant l’existence d’un « droit inhérent » à la légitime défense, droit qui découlerait de la souveraineté nationale, et que seul un vote du Conseil de sécurité pourrait contrecarrer.

La lecture restrictive correspond au souci des rédacteurs de la Charte de restreindre autant que possible le pouvoir discrétionnaire des Etats et de rendre exceptionnel le recours à la légitime défense en la soumettant à des conditions avec des critères objectifs tels que l’existence d’une attaque militaire préalable. Cette interprétation répond aux antécédents historiques de l’interdiction du recours à la force armée assorti du maintien d’un droit à l’autodéfense découlant de la souveraineté des Etats. Les minimalistes, de leur côté, considèrent que le droit international serait inefficient s’il se limitait à l’interdiction de mesures « raisonnablement nécessaires » en cas de menaces graves et imprévues ne prenant pas la forme d’une agression militaire.

Le dernier cas de mesure préventive concerne la riposte israélienne à l’implantation en Syrie de forces iraniennes et, ponctuellement, aux tirs de roquettes effectuées par celles-ci en direction de la partie du plateau du Golan annexée par Israël. Bien que les Iraniens eussent déclaré agir à la seule demande du gouvernement syrien en appui à sa reconquête du territoire syrien, les Israéliens invoquaient plus largement la menace indirecte des factions chiites syriennes et du Hezbollah au Liban (par transfert d'armements sophistiqués) appuyées par les forces iraniennes et, peut-être à plus long terme, la menace d’anéantir Israël proférée précédemment par la théocratie iranienne et par les milieux proches du président turc Ergogan, par la voix du quotidien Yeni Şafak, de lever une armée de l’Islam contre Israël, adressée aux 57 Etats membres de l’Organisation de la coopération islamique (OCI) (Daily Express 27 mars 2018).

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