Angl. Governance

Esp. Gestión pública, gobernanza

→ autorégulation, citoyenneté d’enterprise, cogouvernance, gouvernement

Utilisé en ancien français dans le sens de l’art de bien se tenir, puis comme équivalent de « gouvernement », le mot traverse la Manche avec la même signification pour tomber ensuite en désuétude. Il revient en français à la fin des années 1980 avec une signification empruntée à l’anglais, qui élargit la notion de « gestion » pour devenir polysémique et traduire l’évolution des relations entre les différentes catégories d’acteurs – les États, le secteur privé, les composantes de la société civile. D’abord essentiellement politique, la notion de gouvernance prend dans les années 1990 le sens pragmatique de ce qui oriente un ensemble de phénomènes et de décisions, pour rendre compte de l’intégration d’acteurs non politiques, qu’il s’agisse du domaine national, régional ou international.

La notion s’éloigne en cela du terme « gouvernement », qui dans ses acceptions substantive et verbale ne concerne en principe que les acteurs politiques, pour englober le mode de gestion des entreprises privées et le transposer dans la gestion publique, au motif d’en mieux gérer les ressources : un directeur de département devient un « manager », selon le vocable utilisé par Deneault (2013) pour désigner la notion de gestion. Interprété de la sorte, le gouvernement devenu gouvernance va mettre en œuvre les méthodes du secteur privé dans la gestion de l’État devenu entreprise. La politique laisse la place à la gestion des instruments et moyens plutôt que sur l’action politique comme telle, de sorte que la société est vue comme un ensemble d’acteurs distincts dont le mode de décision se fera via une mise en réseau de type horizontal. Ses autres traits sont la suprématie du pouvoir exécutif, la dévalorisation du travail législatif et sa mise en concurrence avec la société civile, qui se substitue au peuple souverain. Le même auteur en conclut que la gouvernance ainsi conçue est « un coup d’état conceptuel, car le débat ne porte plus sur la politique à mener mais se réduit au choix du meilleur opérateur ».

Gouvernance mondiale

D’autres auteurs donnent de la notion une interprétation plus positive, dans la perspective notamment d’une démocratie cosmopolitique définie par Louis Lourme (2012, 47) comme « la volonté d’appliquer la démocratie au monde et à ses habitants » et, au niveau ce qu’il est convenu d’appeler « gouvernance mondiale », un « projet ouvert dont le but est de rendre la gouvernance mondiale plus responsable, plus transparente et plus légitime », mais aussi plus participative. Cette conception prolonge le « projet de paix perpétuelle » visant une fédération d’Etats libres fondée sur l’Etat de droit, la création d’une court de justice internationale, d’une armée internationale unifiée et d’un « sénat européen de la paix » proposé par l’abbé de Saint-Pierre à la conférence d’Utrecht en 1713, qui mit fin à la guerre de succession d’Espagne et réorganisa le concert des puissances européennes. Kant reprendra ce projet – et son intitulé – en en critiquant la conception supra-étatique dans sa propre Paix perpétuelle (1795), pour envisager plutôt une fédération (on dirait aujourd’hui « confédération ») d’Etats républicains. Enfin, les formulations de Falk (2001) et de bien d’autres philosophes, juristes et politologues après la Seconde guerre mondiale actualisent le projet cosmopolitique, qui implique la conjonction de l’égalité entre les citoyens plutôt qu’entre les Etats par la maîtrise de la violence, de la reconnaissance de la diversité culturelle, de la mise en pratique de l’autodétermination des peuples, de la gestion des affaires intérieures et de la gestion participative des problèmes mondiaux (Archibugi et Held 2012).

La visée cosmopolitique est aujourd’hui critiquée tout autant que la gouvernance plurielle dominée par les agents économiques et financiers (Harris 2003). Elle se trouve affaiblie, d’autre part, par la difficulté d’établir un nouvel ordre mondial depuis l’effondrement de la plupart des régimes communistes. L’idée d’une gouvernance mondiale est considérée comme illusoire ou ouvertement combattue par les mouvements culturalistes, communautaires et populistes. La thèse naïve d’une « fin de l’histoire », issue du mythe du progrès unilinéaire de l’histoire d’Occident qui s’incarnerait dans le triomphe conjoint du capitalisme et de la démocratie avec la caution des institutions internationales et la coopération d’une société civile internationale, plus hypothétique que réelle, a fait long feu. Le « retour de l’Etat » en réaction au terrorisme islamiste après l'attentat du 11 septembre 2001, la résurgence des ambitions impériales de la Chine, de la Russie et de la Turquie, l’échec d’une « exportation » de la démocratie (Canfora 2007) suivi du reflux effectif de la démocratie dans le monde, l’impuissance de l’ensemble des acteurs face à la détérioration de l’écosystème planétaire, la montée des inégalités sociales, et l’implosion de la violence sous l’effet des communautarismes culturels et religieux et des réactions populistes ou, plus classiquement, des intérêts des Etats, ont rendu problématiques les projets d’esprit cosmopolitique. Celui qui vise à établir une justice internationale au travers de la Cour pénale internationale (CPI), dont l’intention universaliste est explicite, est contrecarré par le rejet exprimé à son égard par les puissances grandes ou moyennes (Etats-Unis, Chine, Inde, Russie, Iran, etc.). Seule l’UE fait parfois figure d’« ordre cosmopolitique européen en émergence » (Bloetzer 2004), tout en étant critiquée ou menacée par ses opposants, qui y voient l’exemple d’une « mauvaise gouvernance » inféodée à l’ordre économique et à sa lex mercatoria. Déjà en 2001, le Sommet de Nice avait laissé le sentiment d’une régression dans l’ordre de la gouvernance de l’UE, dans la mesure où s’estompaient les lignes de force du projet politique et où s’imposait la prédominance de la démarche intergouvernementale sur la gestion communautaire. La sortie du Royaume-Uni et la relance des institutions communes ont cependant reposé la question de son unification et le rééquilibrage du projet européen dans la voie de ses fondateurs.

A la suite de ces évolutions, la théorie des RI s’est trouvée ébranlée par les idéologies justifiant la « guerre juste » (Walzer 1977, Taylor 1994), menée sans mandat de l'ONU par la coalition des pays occidentaux et de certains pays asiatiques et arabes contre l'Irak, les puissances européennes occidentales contre la Serbie, ou par les Etats Unis contre le terrorisme islamiste après l'attentat du 11 septembre 2001 avec l'appui d'autres Etats menacés par ce mouvement (Etats européens et africains, Arabie saoudite, Russie, Chine).

L’universalité du droit international se trouve tout aussi contestée par deux phénomènes. D’une part, les revendications culturalistes d’Etats issus d’imperia anciens, comme la Russie, la Chine ou la Turquie, même si le terme d’empire n’est pas revendiqué explicitement, acceptent de moins en moins l’imposition de normes juridiques universelles qui empiètent sur leur souveraineté. C’est une revendication analogue en défense du différencialisme culturel, voire civilisationnel, qu’invoquent les pays majoritairement musulmans à l’encontre de la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948. Les 57 membres de l’Organisation de la coopération islamique (OCI) ont adopté en 1990 la Déclaration du Caire sur les droits de l’homme en islam, publiée par les NU en 1997 en tant qu’instrument régional non contraignant. Les Etats membres de l’OCI « sont convaincus que les droits fondamentaux et les libertés publiques en Islam font partie de la Foi islamique, car ce sont les droits et les libertés dictées par Dieu dans ses Livres révélés, et qui sont l'objet du message du dernier Prophète Muhammad » (préambule). Ses articles 24 et 25 stipulent que « …les droits et les libertés énoncées dans la Déclaration sont soumises aux dispositions de la Charia et cette dernière est l'unique référence pour l'explication ou l'interprétation de l'un quelconque des articles contenus dans la Déclaration ».

D’autre part, les normes du droit international se voient grignotées par les empiètements d’une lex mercatoria qui, dans le domaine du commerce international, fait concurrence au droit étatique ou interétatique au profit des agents économiques et financiers (Delmas-Marty, 1999) même si, dans le cas de la réglementation imposée par l’Organisation mondiale du commerce (OMC), ce sont les Etats qui en établissent les règles. Dans tous les contextes, certains problèmes ou valeurs deviennent de fait universels pr le biais de la mondialisation, car ils touchent la planète entière lorsqu’il s’agit de la protection de l'environnement, du dérèglement de l’écosphère, de la supervision des marchés financiers, de la protection des droits de l’Homme, qui sont devenus « patrimoine de l’espace mondial » (Badie, 1995). De même, la prolifération des armes nucléaires, la lutte contre la corruption, les guerres qui ravagent le Moyen-Orient, les mouvements migratoires dus aux conflits ou au dérèglement du climat (31,1 millions de personnes seulement dans leur propre pays en 2016, surtout en Chine et en République démocratique du Congo, selon l’Internal Displacement Monitoring Centre du Conseil norvégien des réfugiés, NRC), les crimes de guerre et crimes contre l’humanité font ressentir la nécessité d’une gouvernance mondiale dans des domaines qui ne peuvent être abordés que par l’adoption de normes internationales, en réalité transnationales. C’est l’objectif que se fixa la Conférence de Paris de 2015 sur le climat – 21e conférence des parties (COP21) à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) réunie en même temps que la 11e conférence des parties siégeant en tant que réunion des parties au protocole de Kyoto (CMP11) – en obtenant l’accord de 195 pays, dont les termes restent cependant non contraignants. Il reste en effet qu’aucune gouvernance mondiale effective ne peut voir le jour en l’absence de toute politie mondiale. L’ONU n’en est pas une, car elle ne possède pas de pouvoirs propres, dépend de l’accord des Etats qui la composent et en particulier d’un directoire de cinq puissances dont l’autorité ne représente pas les populations de la Planète.

Selon Jürgen Habermas (1992) ou Jean-Marc Ferry (2000), l’Europe constitue un projet à orientation cosmopolitique par la transnationalisation partielle de la souveraineté. Pragmatique car réduit à la dimension d’un continent, le projet européen réalise l’harmonisation des normes de nombreux domaines sans éliminer les particularités qui continuent de différencier les sociétés. Ce mode d’intégration est qualifié de démocratie « post-nationale » du fait de la cession volontaire et partielle de la souveraineté de chacun des Etats, sorte de voie moyenne d’une gouvernance maîtrisée et sélective qui échappe à une mondialisation commerciale et financière dépourvue de toute autorité supranationale, tout en refusant la voie classique de la souveraineté étataique intégrale.

La puissance des acteurs privés ne cesse toutefois de s’accroître, comme le montre le Consortium international des journalistes d'investigation en publiant l'enquête dite des Paradise Papers sur l’optimisation fiscale pratiquée par ces acteurs (équivalant à une perte de 350  milliards d'euros pour les Etats) en mettant en concurrence les législations nationales, dont les plus favorables comptent cinq pays européens (Luxembourg, Suisse, Royaume-Uni, Irlande et Belgique) et l’Etat américain du Delaware parmi les dix premiers (Forbes, 2010). La  plupart des entreprises qui pratiquent l’optimisation figurent parmi les 12.000, originaires de 170 pays, qui  ont  signé le Pacte mondial (Global Compact) adopté en  2000 par l’ONU et qui engage à respecter les droits de l'homme, le droit du travail, l'environnement et à lutter contre la corruption. Ce fait révèle une face contradictoire de la citoyenneté mondiale, ici représentée par les acteurs non gouvernementaux à but lucratif, dont les riches philanthropes, et qui construit une forme de gouvernance transnationale qui contrebalance en partie la faiblesse des Etats. Les engagements de la COP, tout comme ceux du Pacte mondial, engendrent de ce fait à une forme de légitimité et d’efficacité que confortent les enjeux écologiques planétaires.

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