Nota. La sigla «RI» designa la disciplina académica institucionalizada conocida como «relaciones internacionales», que en las publicaciones especializadas puede aparecer en mayúsculas y que remite a datos pragmáticos observados tanto por especialistas como por profanos. Se trata de la única de las llamadas ciencias sociales que utiliza la misma expresión para designar la disciplina en sí y su objeto de estudio.

Actor

Inglés: actor, player, agency

Francés: acteur

® Agente, Estado, imperio, internacional, sociedad civil, sistema, transnacional

Los actores de las relaciones internacionales comprenden categorías tan diversas como las entidades reconocidas por el derecho (Estados, organizaciones internacionales intergubernamentales y no gubernamentales, asociaciones, empresas y sociedades comerciales, entidades políticas y administrativas subestatales) y entidades no oficiales, como los movimientos y las redes sociales, los medios de comunicación, las asociaciones de hecho, las organizaciones religiosas y la opinión pública. Thierry de Montbrial (2002) agrupa a estas últimas en la categoría «unidades activas», mientras que en inglés se habla a veces de «no oficial» o «privado»,como Unofficial Commonwealth o private sector, para designar a una galaxia de actores que dependen directa o indirectamente del derecho nacional o internacional.

Se observará que, en algunos casos, resulta difícil clasificar a determinados actores, al no poseer estos una condición recogida en el derecho o definida por normas jurídicas comunes. El islam sunita, por ejemplo, establecido originalmente sobre la base de una estructura político-religiosa del califato, no tiene un clero jerarquizado. Avicena e Ibn Jaldún (siglos IX-X y XIV) teorizan la alianza entre la fe y la razón en el seno de una comunidad de creyentes (umma) regida por los principios fundamentales de la teocracia, a los que se refieren las constituciones de los Estados mayoritariamente musulmanes, como se enuncia en la Declaración de Derechos Humanos en el islam, adoptada en El Cairo en 1990, por los 45 miembros de la Organización de la Conferencia Islámica (OCI), y que considera la charia como fuente exclusiva de esos derechos. Una de las explicaciones de los historiadores de las religiones es que, al contrario de los Evangelios, el judaísmo y el islam contienen normas jurídicas. Cabe señalar, sin embargo, que las escuelas musulmanas no radicales han intentado modernizar el Estado y el derecho, preservando al mismo tiempo los elementos esenciales de la religión, introduciendo en el turath (patrimonio islámico) la distinción entre lo divino y lo humano y, en los versos coránicos, la distinción entre lo circunstancial y lo eterno.

Otro ejemplo es la iglesia católica, que siempre se negó a figurar como OING en el Yearbook of International Organizations (Anuario de Organizaciones Internacionales), publicado por la Unión de Asociaciones Internacionales (UAI), aun cuando se rige por dos poderes distintos jurídicamente identificables, el Estado del Vaticano y la condición de asociación internacional de la jerarquía papal. Esta estructura doble es, en cierto modo, una extensión de la distinción agustina de la Civitas Dei y de la Civitas Mundi que traducen la separación entre el Estado y la iglesia, en la que el poder y la fe representan dos esferas distintas.

Primacía del Estado

La teoría dominante de las relaciones internacionales conocida como «realista» considera que, por su condición jurídica, el Estado es un actor político que ocupa un lugar si no único, por lo menos central. Según esas corrientes, las relaciones interestatales son el fundamento de las relaciones internacionales y de las normas prescriptivas que las justifican. El funcionamiento de los Estados soberanos actuales y de sus instituciones obedece a una lógica de necesidad más que de progreso social, de orden interno más que de libertad, de equilibrio de las potencias más que de justicia internacional o cosmopolítica y seguridad interna, susceptible de prevenir todas las formas de anarquía. Ahora bien, la soberanía interna puede generar la competencia, incluso la hostilidad de los Estados que se carecen de un marco normativo interestatal, lo que puede dar lugar a la anarquía, al menos potencial, en sus relaciones. En vista de lo que precede, la escuela realista basa la seguridad exclusivamente en la potencia, o en eventuales alianzas entre potencias, como medio para garantizar la seguridad internacional y, sobre todo, prevenir todo intento por un Estado de imponer cualquier tipo de hegemonía o amenaza para la seguridad de sus vecinos.

Esta concepción, considerada «pesimista», se ve eclipsada o cuestionada por:

  1. El propio significado del término «Estado», vocablo muy polisémico y que abarca, por lo menos en lo que atañe a su uso, tanto a los Estados contemporáneos como a los imperios. Los historiadores designan como Estado tanto al Imperio chino como a algunas entidades políticas africanas tradicionales que disponen de una estructura política formal. Esta categorización se deriva de la historiografía del siglo XIX, que solía valorar los méritos de la construcción estatal y exaltar la figura del Estado nación, menospreciando los periodos anteriores. Otros historiadores se apartan de esa generalización y califican al Estado nación, incluido el Estado contemporáneo de «anomalía» o «paréntesis» en la historia política (Burbank y Cooper 2010).
  2. En un mundo globalizado, la complejidad de las relaciones, no solo entre los Estados sino también entre las sociedades y los elementos que los constituyen, incita a ampliar esa noción, haciéndola extensiva a la dimensión política y militar de las relaciones entre potencias y abriéndola a determinadas formas de ordenamiento supraestatal. Emergen entonces algunas nociones como el «sistema internacional», que suele ser complejo y plural, para dar cuenta de la función diversificado de los componentes políticos, pero también sociales, culturales e ideológicos de las sociedades en la medida en que estas establecen lazos internacionales o transnacionales. Se trata de reconstruir la teoría en función de los componentes estatales y nacionales, así como multilaterales y, en una óptica sociológica y económica, infranacionales y transnacionales. Se observará que este segundo sentido del término internacional, que ha sido por cierto erróneamente formado puesto que en realidad significa «interestatal», designa entidades no estatales agrupadas en alianzas, organizaciones o federaciones constituidas de diferentes Estados.
  3. En vista de que durante varios milenios los actores predominantes han sido los imperios y no los Estados, y aún menos los Estados nación, la perspectiva realista tiene poco en cuenta la historia de las relaciones internacionales. Los medievalistas, en particular, han restituido la compleja lógica de las sociedades feudales, que codifican los conflictos y los gestionan, buscando la reconciliación entre los miembros de una misma elite aristócrata. Si bien el poder es, sin duda alguna, absoluto o totalitario, evoluciona poco a poco, dando lugar a relaciones sociales diversificadas (económicos, políticos y judiciales) en que las aristocracias intervienen cada vez menos y que se organiza en el marco de las comunidades de las aldeas, independientemente de los terratenientes, frente a los propietarios. En general, es evidente que cada historia depende de la opción teórica o al menos temática previa que se decida adoptar. Buzan y Rawson (2016), por ejemplo, han demostrado que la noción de origen depende de la teoría que ese establezca previamente y del objeto ya concebido al que se aplique (el Estado, la sociedad, la política, las propias relaciones internacionales), y se entenderá dentro de ese marco teórico. Así, esos autores consideran que la época moderna mundial (global) aparece en el siglo XIX, como el marco que configura el orden internacional contemporáneo. Otros estudiosos sitúan ese origen en el siglo XVI (sistema mundial en la época moderna), en el siglo XVII (sistema de los Estados soberanos), en el siglo XVIII (estructura de las grandes potencias) o en el siglo XX (hegemonía de los Estados Unidos en el orden mundial) (Hinsley 1967, Wallerstein 1983, Holsti 1991, Ikenberry 2011).
  1. Por otra parte, la noción de frontera, como criterio de la definición tradicional del Estado, es una construcción similar a la del Estado y el Estado nación. Por todos esos motivos, la antropología política ha descrito en sociedades muy parecidas, comunidades sin Estado que convivían con comunidades de la misma naturaleza, dotadas de una estructura estatal (Balandier 1967, 1985). Por debajo del nivel del Estado, la noción de frontera fluctúa a lo largo de la historia y representa realidades múltiples que no se limitan a la dimensión política y que recurren a elementos culturales y psicológicos, en la superficie y en profundidad.

 

Sociología de los actores

Desde una perspectiva sociológica, como la que adoptaron Marcel Merle (1986, 1991), Joseph Nye (1971) o Riss-Kappen (1995), los actores de las relaciones internacionales abarcan las instituciones y agrupaciones formales civiles o armadas, formaciones informales e incluso personas, cuya función es determinante en el escenario internacional. Desde una perspectiva jurídica, existen varios convenios internacionales que protegen a la persona, como la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 y, sobre todo, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y culturales, adoptado en 1966 y que entró en vigor en 1976, adoptados por la ONU. Otros convenios internacionales se ocupan de los inmigrantes, apátridas y refugiados, los diplomáticos y turistas, e incluso de los miembros de la mafia, los terroristas y los criminales. Algunos personajes más prestigiosos de la esfera de la política (Gandhi, Mandela, Gorbachov), de la esfera religiosa (el Papa, el Dalai-lama, Madre Teresa), de la esfera de los negocios ((Bill Gates, Warren Buffet, Ford), cultural y de la comunicación (Edward Snowden), del deporte y la moda han también desempeñado una función crucial. Los derechos de las personas recibieron un importante reconocimiento jurídico internacional después de la creación de la Corte Penal Internacional (CPI), a la que se confirió la autoridad, aunque limitada al territorio de los Estados Partes en el Estatuto de Roma, para condenar los crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra y genocidios cometidos no por Estados sino por personas.  

Algunos actores no estatales gozan de una condición jurídica otorgada por un Estado o una organización intergubernamental y son, en diversos grados, financiados por los Estados. La condición jurídica puede determinar la naturaleza no lucrativa de sus objetivos y actividades o, al contrario, definir objetivos puramente económicos, comerciales o financieros. Los actores no estatales pueden ser totalmente autónomos o pueden ser financiados por contribuciones individuales. Pueden actuar a favor de la cooperación o la paz o, al contrario, constituir milicias privadas o redes mafiosas que recurren a la violencia para defender sus intereses o los de otras categorías de actores. Por último, pueden ser literalmente internacionales (cuando están formados de delegaciones nacionales) o transnacionales (cuando sus miembros no representan sus Estados respectivos, sino que actúan a título personal).

En el Dictionnaire des sciences humaines (2004) solo se recogen las categorías sociológicas que se conocían en la década de 1980:

– el homo oeconomicus, actor racional, supuestamente exento de afectividad, que actúa sopesando las ventajas y los costos. Es el modelo del individuo egoísta y calculador;

– el actor estratega actúa siguiendo una cierta lógica racional. El sujeto se limita a actuar de forma «razonable», intentando lograr un equilibrio entre lo racional y lo afectivo;

– el modelo más reciente considera al individuo como ser inseguro, en busca de sí mismo, sujeto a motivaciones muy diversas, del que surgen concepciones como la pluripertenencia, el posmodernismo, la realidad posnacional y el cosmopolitismo.

Se podría incluir aquí la esfera de lo imaginario, en la que las nociones de orden internacional y de sociedad civil internacional revisten o han revestido una carga ideológica y «empática», para usar un vocablo contemporáneo. Desde el derrumbe de los regímenes comunistas y el fin del enfrentamiento político-simbólico que eso representó, se empezó a hablar del aumento de la interdependencia de los Estados, de la emergencia de un modelo unipolar que luego fue multipolar, de la consagración de la función de las sociedades civiles en el escenario político interior e internacional, del advenimiento de un mundo posnacional/posinternacional, e incluso, con bastante ingenuidad, del «fin de la historia». Con la Guerra del Golfo, creímos que se implantaba el nuevo orden internacional prometido, fundado en la condena de la fuerza como arma de poder y basado en las normas del derecho internacional. En la actualidad, la evolución de las ideas y de los acontecimientos parece dirigirse más bien hacia el repliegue en la propia identidad y la fragmentación de los Estados, la extensión del poder de los actores económicos, la orientación de la violencia hacia las estructuras internas de las sociedades y la implosión de los conflictos y, en respuesta, el «regreso al Estado», identificado hace más de veinte años (Merle 2002, Hall 2002), en reacción a la evolución de diversas circunstancias. La autoridad de la «organización universal» que debían haber encarnado la organización de las Naciones Unidas se debilita nuevamente tras el fracaso de la Sociedad de Naciones, que debilita también el concepto llamado a ser igualmente universal de los derechos humanos, cada vez más cuestionado por las reivindicaciones nacionalistas y referencias a la cultura.

He aquí los múltiples ingredientes de la compleja interlocución entre las esferas internacional y trasnacional a la que se refería Habermas (1966) y que sigue siendo oportuno analizar, más allá de las realia, a fin de determinar las representaciones y percepciones del escenario de la comunicación mundial. Daniel Sibony (2001) estudió sus cimientos, y autores como Joseph-Philippe Salazar (2015) reconstruyeron la retórica de algunos de sus ámbitos. Encontramos allí toda una estratificación, o más bien un campo espaciotemporal inexplorado cuya lógica dinámica e interactiva, es decir, la dialógica, ha sido descrita mediante las nociones de sistema, catástrofe y complejidad en sus dimensiones planetarias. Esto supone una «labor ingente» (Bousquet 2012), ya que si « la condición previa sigue siendo para esos autores la voluntad de que exista un verdadero diálogo intercultural », el ejemplo de la redacción que subyace a la Declaración de Derechos Humanos, que se refiere a nociones planteadas a priori como universales (derecho, universalidad, etc.), no puede ser la condición a la que ellos se refieren, ya que, precisamente, el «diálogo» establecido desde 1948 y considerado como equilibrado en lo que atañe a su dimensión intercultural, no es en absoluto el que ellos describen, debido a la fuerte predominancia de los países occidentales, es decir del contexto cultural que les es propio: son esencialmente estos últimos los que proclamaron los derechos humanos, a pesar de la presencia de Rusia, India y China.  

 

Lo universal y lo particular

Son las olas sucesivas de la globalización, de los imperios antiguos a los coloniales, que universalizan la institución del Estado de concepción europea, aunque solo sea mediante su exportación (Canfora 2007), lo que limita y relativiza la noción de universalidad. A lo que contribuye el declive de los imperios modernos, que solo incluye a Turquía como heredera del imperio otomano en el «concierto europeo» en el Congreso de París de 1856. El primer Congreso de la paz (Conferencia de La Haya en 1899) asocia a los Estados Unidos y al Japón a las potencias europeas, pero la Sociedad de Naciones, fundada en 1919, solo comprende a 48 miembros, entre los que se cuentan los 42 Estados fundadores, y 16 se retiran de ella. Los Estados Unidos no se adhieren a la organización y la Unión Soviética fue excluida en 1939. Las Naciones Unidas, que sucedieron a la Sociedad de Naciones, solo constaba de 50 Estados en la Conferencia de San Francisco, en la que se adoptó la Carta en 1945, antes de contar con 193 de los 197 Estados reconocidos (4 Estados son reconocidos, pero no son Miembros: Palestina y el Vaticano (condición de observadores) y las Islas Cook y Niue. Cabe destacar también la condición singular del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), que se suele clasificar como organización no gubernamental, aunque no lo es realmente, en el sentido estricto de la palabra. Si bien su ámbito de acción es universal como el de las Naciones Unidas, el CICR es una organización de naturaleza híbrida, ya que, en su calidad de asociación privada constituida en el marco del Código Civil suizo, su existencia no se deriva en sí de un mandato conferido por un gobierno y sus funciones y actividades – aportar protección y prestar asistencia a las víctimas de los conflictos armados – son prescritas por la comunidad internacional de los Estados y se basan en el derecho internacional, en particular en los Convenios de Ginebra. El CICR posee así, como toda organización intergubernamental y determinadas organizaciones no gubernamentales nacionales, una personalidad jurídica internacional que le otorga privilegios e inmunidades equivalentes a los de las Naciones Unidas y otras organizaciones intergubernamentales, como la exoneración de impuestos y derechos de aduana, la inviolabilidad de los locales y documentos, y la inmunidad de jurisdicción. Así pues, se le otorgó la condición de observador en la Asamblea General de las Naciones Unidas y una condición similar ante otras OIG, después de haberse beneficiado de un privilegio único en virtud del artículo 24 del Pacto de la Sociedad de Naciones.

Si bien es cierto que la ONU podría ahora reivindicar la apelación de «organización universal», en el siglo XXI esa condición se ha visto cada vez más cuestionada por los nuevos nacionalismos, sobre todo de las potencias emergentes (Brasil, Sudáfrica) o renacientes (China, India, Rusia), pero también por los Estados Unidos de Donald Trump.

Por otra parte, el Estado se vuelve a definir en la época contemporánea en función del conjunto de actores cuyos nuevos atributos jurídicos son reconocidos por los Estados, pero que, al contrario, se imponen a los Estados en el marco del derecho internacional aplicable o cuando los Estados abandonan una parte de su soberanía, como en el caso de la Unión Europea, en el Consejo de Europa o ante la abundancia de normas comerciales que imponen las prácticas globales de un liberalismo desenfrenado que a menudo se impone a los Estados.

La escuela «idealista», que surgió en los años sesenta inspirándose del pensamiento del presidente estadounidense Wilson, que en 1919 defendió la idea de que el mundo westfaliano no estaba ya en condiciones de mantener la paz, propone la creación de una organización internacional que garantice la seguridad colectiva y abandone la obsoleta cultura política basada en la diplomacia secreta. Según esa escuela, el futuro del mundo debe basarse en la democracia, el Estado nación, el fin de la concepción patrimonial del Estado y el desmantelamiento de los imperios. La evolución actual tendería más bien a desmentir esa afirmación, en la medida en que la globalización genera numerosos movimientos opuestos que acreditan la tesis de la «vuelta del Estado», pero también las veleidades imperiales (China, Rusia, Turquía), las ambiciones nacionalistas o de corte étnico, el proteccionismo económico, las barreras que frenan las migraciones y la circulación de personas, fenómenos estos que conducen más a la fragmentación que la unificación del mundo. Si la noción de «sistema internacional» siempre ha dado lugar a debates animados en razón del carácter anárquico de las relaciones entre las polities y las sociedades, la noción de «comunidad internacional» parece carecer de sentido después de la desvalorización de las ideologías políticas que pretendían forjar al hombre nuevo, proclamaciones que predecían, al no poder prever, el fin de la historia (¿de qué historia?), la ilusión de la comunicación generalizada a todo el planeta, la ineficacia de las políticas reformistas abocadas al fracaso en razón del aumento de las desigualdades socioeconómicas y, por último, la debilidad de las respuestas comunes ante las repetidas advertencias de la destrucción del medio ambiente terrestre.

Europa, construida sobre la base del derecho y la cultura del compromiso, parecía ser la punta de lanza de un mundo pacificado, a veces presentado como el estado avanzado de un cosmopolitismo en formación. Había abolido la violencia como instrumento de solución de diferencias entre los Estados y dentro de ellos, mostrado así el ejemplo al resto del mundo. Sin embargo, la Unión Europea se enfrenta ahora al cuestionamiento de su propia cohesión interna debido a la crisis económica, el hartazgo de las opiniones públicas ante las ambiciones integradoras y las amenazas, como consecuencia de las crisis migratorias y las redes terroristas, a lo que representa una de las manifestaciones más fuertes de la unidad, la libertad de circulación de las personas hecha posible gracias a la desaparición de las fronteras y el proyecto de una frontera europea común.

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